制造強(qiáng)國建設(shè)已成為我國的重大國策，無論是在“十三五”規(guī)劃內(nèi)容中，還是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革戰(zhàn)略部署里，制造強(qiáng)國建設(shè)都占據(jù)重要地位。2015年5月我國推出的《中國制造2025》，提出了制造強(qiáng)國建設(shè)的目標(biāo)、階段、行動綱領(lǐng)和實現(xiàn)路線圖?！吨袊圃?025》作為一項重大產(chǎn)業(yè)政策，其推進(jìn)方式和機(jī)制的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)政策實施的問題。在我國日益成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，實施產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)制造強(qiáng)國建設(shè)，應(yīng)切實把握好產(chǎn)業(yè)政策的實施力度，既要發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的扶持、引導(dǎo)和推動作用，又要避免落入政府大包大攬、急功近利的強(qiáng)選擇性產(chǎn)業(yè)政策窠臼。

　　一般而言，如果按照政府作用強(qiáng)度和方式，可以把產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策，前者重點是政府通過人力資源培訓(xùn)、研發(fā)補(bǔ)貼、市場服務(wù)等形式完善整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)功能進(jìn)而提高產(chǎn)業(yè)競爭力，功能性產(chǎn)業(yè)政策一般不針對具體產(chǎn)業(yè)；而后者重點是政府通過補(bǔ)貼、稅收、法規(guī)等形式直接支持、扶持、保護(hù)或者限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超。作為后發(fā)趕超的社會主義大國，一直以來，我國總體上偏重于使用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，政策具有覆蓋面過廣、直接干預(yù)市場、選擇性強(qiáng)等特征。從實施效果看，總體上對我國快速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)揮了重要作用，但是也存在干預(yù)市場和影響市場機(jī)制形成的問題，甚至經(jīng)常產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)政策實施結(jié)果與初衷相反的“事與愿違”的情況。

　　《中國制造2025》針對我國產(chǎn)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)和前沿技術(shù)缺乏、技術(shù)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散和商業(yè)化應(yīng)用不夠提出“制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)工程”，針對我國在核心基礎(chǔ)零部件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)共性基礎(chǔ)技術(shù)存在的巨大差距提出了“工業(yè)強(qiáng)基工程”，針對適應(yīng)綠色制造、高端制造和智能制造的未來發(fā)展趨勢提出了“綠色制造工程”“智能制造工程”和“高端制造工程”，并明確了我國制造業(yè)發(fā)展的十大重點領(lǐng)域，這些工程項目的本質(zhì)是為了解決表現(xiàn)為關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的我國制造業(yè)大而不強(qiáng)的問題，而制造業(yè)大而不強(qiáng)問題的根源在于創(chuàng)新能力不強(qiáng)，因此落實《中國制造2025》的關(guān)鍵，在于培育和提升制造業(yè)的創(chuàng)新能力，實現(xiàn)從“跟隨創(chuàng)新”向“領(lǐng)先創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)變。也就是說，制造強(qiáng)國建設(shè)的核心是技術(shù)創(chuàng)新能力的提升。相比具體產(chǎn)業(yè)而言，創(chuàng)新能力是動態(tài)的、可持續(xù)的和根本的。相對于選擇性產(chǎn)業(yè)政策更注重于有針對性地補(bǔ)貼具體的產(chǎn)業(yè)而言，功能性產(chǎn)業(yè)政策更強(qiáng)調(diào)建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施、社會性基礎(chǔ)設(shè)施和制度性基礎(chǔ)設(shè)施），推動和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和人力資本投資，維護(hù)公平競爭，降低社會交易成本，創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，從而完善技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而提升整個產(chǎn)業(yè)和國家的創(chuàng)新能力。因此，功能性產(chǎn)業(yè)政策更符合《中國制造2025》的目標(biāo)。

　　功能性產(chǎn)業(yè)政策要求政府在推動制造強(qiáng)國建設(shè)的過程中，避免急功近利地將工作重心放在大力扶持發(fā)展某些具體產(chǎn)業(yè)上，而應(yīng)有長期戰(zhàn)略視野，把工作重點放在完善培育制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和基礎(chǔ)性創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)上。具體而言，一是著重于促進(jìn)人力資源培育，發(fā)展多種形式的應(yīng)用型職業(yè)教育；二是實行普惠政策，廣泛減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，特別是注重改善小微企業(yè)經(jīng)營環(huán)境；三是激勵創(chuàng)新行為，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加強(qiáng)對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)；四是針對前沿技術(shù)、新興技術(shù)和中小企業(yè)的創(chuàng)新領(lǐng)域中由市場無法較好解決的技術(shù)或具體產(chǎn)業(yè)，可以采用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貼息等形式的扶持性政策，統(tǒng)籌解決新興技術(shù)和前沿技術(shù)的研發(fā)、工程化和商業(yè)化問題。政府部門要對被補(bǔ)貼方采用嚴(yán)格的資金使用和項目過程評估，確保資金的使用效率和透明度。政府扶持資金規(guī)模不應(yīng)過大，主要發(fā)揮對企業(yè)或社會資金投入的“帶動”作用。